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中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布第三批執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例（一）

發(fā)布時間：2022-07-04

　　十九屆中央紀委六次全會強調(diào)，永葆自我革命精神，以嚴明紀律整飭作風，持續(xù)加固中央八項規(guī)定堤壩，堅持不懈整治群眾身邊腐敗和不正之風。中央紀委國家監(jiān)委案件審理室深入貫徹落實六次全會精神，狠抓業(yè)務(wù)指導提質(zhì)增效，構(gòu)筑了上下聯(lián)動、同向發(fā)力的指導性案例常態(tài)化征集審編機制。在對內(nèi)蒙古、河南、湖北、海南、云南等?。ㄗ灾螀^(qū)）和廣州市紀委監(jiān)委案件審理室提供的指導性案例素材稿進行認真審核，特別是在對其中所涉“執(zhí)紀執(zhí)法要點”和“指導意義”相應(yīng)內(nèi)容審慎研究、反復論證的基礎(chǔ)上，嚴格遵循紀法規(guī)定，針對執(zhí)紀執(zhí)法實踐中存在的認識理解不統(tǒng)一、性質(zhì)認定不精準、處理處置不恰當、程序手續(xù)不規(guī)范等重點難點問題，精準提煉和挖掘充實具有指導意義的核心觀點，組織編寫了第三批（2022年第一批）指導性案例。

　　姚某使用“空白公函”報銷案

　　【關(guān)鍵詞】

　　違反中央八項規(guī)定精神；“空白公函”；“吃公函”；由風變腐；貪污侵占

　　【執(zhí)紀執(zhí)法要點】

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推進全面從嚴治黨從落實中央八項規(guī)定精神破題，黨風政風為之煥然一新。紀檢監(jiān)察機關(guān)緊盯公款吃喝等突出問題，“舌尖上的腐敗”得到有效整肅，但使用“空白公函”“虛假公函”搞違規(guī)吃喝，以及“一函多吃”等隱形變異問題開始抬頭。使用“空白公函”報銷個人費用的行為，本質(zhì)上是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，已經(jīng)由風變腐，必須下大氣力予以整治。十九屆中央紀委六次全會指出，要持續(xù)加固中央八項規(guī)定堤壩，嚴肅整治公務(wù)接待中“吃公函”問題。紀檢監(jiān)察機關(guān)要自覺做到從政治上看、從政治上抓，深刻認識到不正之風和腐敗問題互為表里、同根同源，不正之風滋生掩藏腐敗，腐敗行為助長加劇不正之風、甚至催生新的作風問題，堅持正風肅紀不可分割，堅持嚴的主基調(diào)不動搖，以反復抓、抓反復的堅韌和執(zhí)著，切實做到匡正風氣、嚴肅黨紀。

　　【基本案情及處理結(jié)果】

　　姚某，中共黨員，A省B市文化市場綜合執(zhí)法支隊黨總支書記、支隊長。2020年12月至2021年3月，姚某等人5次參加該支隊組織的超標準公務(wù)接待，飲用高檔酒水，且每次公務(wù)接待均提供高檔香煙，共計超標準支出25590元。事后，為處理超標準公務(wù)接待費用，經(jīng)姚某同意，該支隊向外單位索要多份“空白公函”，虛構(gòu)接待事項，將上述費用25590元在本單位報銷。2021年7月，姚某使用“空白公函”虛列接待事由和人數(shù)，將其私人用餐費用共計4327元在本單位報銷。2022年4月，姚某受到黨內(nèi)嚴重警告、政務(wù)記大過處分，違紀違法所得4327元予以責令退賠。同時，責令提供和接受超標準公務(wù)接待的姚某等人，按照各自應(yīng)承擔的份額，分別退賠違紀所得共計25590元。

　　【指導意義】

　　1.準確認定使用“空白公函”報銷個人費用的問題性質(zhì)

　　本案處理過程中，關(guān)于姚某多次參加超標準公務(wù)接待活動、同意使用“空白公函”報銷超標準公務(wù)接待費用的問題，應(yīng)當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。但對于姚某使用“空白公函”報銷個人費用的問題，則形成了如下兩種不同意見：

　　第一種意見認為，姚某用公款支付應(yīng)由本人承擔的費用，應(yīng)當認定為違反中央八項規(guī)定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百一十一條規(guī)定予以處理。

　　第二種意見認為，姚某作為本單位主要負責人，利用職務(wù)上的便利非法占有公共財物，已經(jīng)構(gòu)成貪污，屬于職務(wù)違法，不應(yīng)認定為違反中央八項規(guī)定精神。

　　經(jīng)分析，我們同意第二種意見。姚某作為本單位主要負責人，明知私人用餐費用應(yīng)由個人承擔，仍以非法占有公共財物為目的，利用其擔任“一把手”職務(wù)上的便利，使用“空白公函”在本單位報銷私人用餐費用4327元。姚某的上述行為，不僅侵害了公共財物所有權(quán)，也侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性，其行為本質(zhì)是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，已經(jīng)由風變腐，應(yīng)予嚴肅處理。鑒于其貪腐行為尚未達到刑事追訴標準，應(yīng)當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第（一）項規(guī)定，追究其紀律責任和監(jiān)察責任。

　　2.精準把握“吃公函”問題的主要表現(xiàn)和定性處理

　　《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》明確規(guī)定，對無公函的公務(wù)活動不予接待?！饵h政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》明確要求，確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，并嚴格控制陪餐人數(shù)；接待費報銷憑證應(yīng)當包括財務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。根據(jù)上述規(guī)定，“無函不接待”“無函不報銷”成為公務(wù)接待中的“硬杠杠”。但與此同時，個別黨員干部也動起了利用公函“做文章”、搞違規(guī)吃喝的“歪心思”。實踐中，對于公務(wù)接待中“吃公函”問題的定性處理，通常按照以下情形把握：

　　一是無公函接待，即接待單位對未出具公函的公務(wù)活動來訪人員予以接待，并使用公款支付接待費用。此類問題違反了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第二十條和《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第七條第一款關(guān)于“無函不接待”的明確規(guī)定，屬于違反中央八項規(guī)定精神，應(yīng)當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理，并對所涉及費用予以責令退賠。

　　二是“一函多吃”，即同一接待單位對出具一份公函的公務(wù)活動來訪人員，安排多次工作餐。此類問題鉆了公務(wù)接待活動的“漏洞”，屬于違反中央八項規(guī)定精神，應(yīng)當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。其中，所涉及的費用除正常接待費用外，其余部分均屬于違紀所得，應(yīng)當責令退賠。

　　三是通過使用“空白公函”等方式，套取資金違規(guī)發(fā)放津貼補貼，解決違規(guī)接待、公款旅游等費用。一方面，套取資金行為本身違反了《中華人民共和國會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)；另一方面，套取資金用于違規(guī)發(fā)放津貼補貼，解決違規(guī)接待、公款旅游等費用的行為也違反了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等規(guī)定。鑒于上述兩類行為之間具有牽連關(guān)系，套取資金的目的是為了解決違規(guī)發(fā)放津貼補貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀行為的費用，執(zhí)紀執(zhí)法實踐中通常“擇一重處理”，即按照套取資金后的違紀行為性質(zhì)，分別適用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零四條、第一百零五條、第一百零六條等規(guī)定予以定性處理。需要指出的是，套取資金后擬用于違規(guī)發(fā)放津貼補貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀行為，但尚未實施即被查處的，因后續(xù)的違紀行為并未實際發(fā)生，但套取資金行為本身即已違反法律法規(guī)規(guī)定，按照“擇一重處理”原則，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責任。對于此類問題中套取的資金，根據(jù)是否實際用于違紀行為，相應(yīng)予以責令退賠或者糾正。

　　上述3種情形中，需要追究有關(guān)人員監(jiān)察責任的，還應(yīng)當依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條規(guī)定作出處理。實際套取資金后擬用于違紀違法活動但尚未實施的，可以依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。

　　此外，實踐中還發(fā)現(xiàn)，有的單位因業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張等原因，存在利用“空白公函”套取資金用于正常公務(wù)支出的情形。我們認為，此類行為看似“情有可原”，但依照《中華人民共和國會計法》第九條等規(guī)定，實則是違反了財務(wù)管理規(guī)定，屬于違反國家法律法規(guī)，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責任。需要追究監(jiān)察責任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。

　　3.嚴肅追究“吃公函”問題中其他責任人員的紀律責任和監(jiān)察責任

　　在“吃公函”問題中，除了違規(guī)提供公務(wù)接待的責任人員外，還包括被接待方、違規(guī)提供“空白公函”等相關(guān)責任人。對于這些責任人員，應(yīng)當根據(jù)其具體行為，準確認定性質(zhì)和責任，予以恰當處理。

　　一是對接受無公函接待或者超標準、超范圍接待的人員，應(yīng)當認定為違反中央八項規(guī)定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以處理，并責令其按照應(yīng)當承擔的份額退賠違紀款。需要追究監(jiān)察責任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第（二）項規(guī)定作出處理。

　　二是對違規(guī)向其他單位提供“空白公函”的人員，應(yīng)當區(qū)分直接責任者和領(lǐng)導責任者，視具體情節(jié)輕重，認定為違反工作紀律，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百三十三條規(guī)定追究紀律責任。需要追究監(jiān)察責任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十九條第（四）項規(guī)定作出處理。

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